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La revisión de la Directiva de Impuestos Especiales sobre el Tabaco de la Unión Europea (TED) representa un momento importante para que los responsables políticos reconsideren cómo la fiscalidad influye en el consumo de tabaco y nicotina en los Estados miembros. Si bien la política de impuestos especiales suele describirse como un instrumento fiscal técnico, su impacto va mucho más allá de los ingresos públicos. La política fiscal moldea directamente el comportamiento de los consumidores, la dinámica del mercado y, en última instancia, los resultados de salud pública.
En conversaciones con funcionarios de finanzas y responsables políticos a lo largo de los años, los impuestos especiales han sido frecuentemente enmarcados como una herramienta presupuestaria de alcance limitado. En la práctica, sin embargo, funcionan como uno de los instrumentos de política más poderosos a disposición de los gobiernos que buscan influir en los patrones de consumo. Las señales de precios afectan a las decisiones cotidianas, especialmente en mercados donde los consumidores eligen entre diferentes categorías de productos.
Como señaló recientemente Johan Nissinen, exdiputado del Parlamento Europeo, en conversaciones con GINN, la política fiscal suele subestimarse en su influencia real:
"He perdido la cuenta de las veces que funcionarios de finanzas me dijeron que los impuestos son 'solo una cuestión técnica'. No lo son. Moldean el comportamiento cada día".
El papel de los impuestos especiales en el control del tabaco
Los impuestos especiales han sido reconocidos desde hace tiempo como un pilar central de la política de control del tabaco. Unos impuestos más elevados sobre los cigarrillos y otros productos de tabaco combustible se han asociado con reducciones en la prevalencia del tabaquismo en muchos países. Al incrementar el coste de fumar, los gobiernos crean incentivos económicos que fomentan el abandono del hábito y desincentivan su inicio.
En la Unión Europea, las normas sobre impuestos especiales del tabaco están en gran medida coordinadas a través de la Directiva de Impuestos Especiales sobre el Tabaco. La directiva establece niveles mínimos de tributación y proporciona un marco que contribuye a mantener un cierto grado de armonización entre los Estados miembros. Esta coordinación resulta especialmente importante en el mercado único de la UE, donde las grandes diferencias de fiscalidad pueden derivar en compras transfronterizas y distorsiones en el mercado interior.
A medida que la directiva entra en revisión, los responsables políticos se enfrentan al reto de adaptar los marcos fiscales a un mercado que ha evolucionado considerablemente en la última década.
Un panorama cambiante en torno a la nicotina
El panorama de los productos de nicotina en Europa ya no se limita a los productos del tabaco tradicionales. Ha surgido una amplia gama de alternativas de nicotina no combustibles, incluidos productos que no implican el proceso de combustión responsable de la mayor parte de las enfermedades relacionadas con el tabaquismo.
Aunque estos productos no están exentos de riesgo, numerosas evaluaciones científicas indican que su perfil de riesgo difiere significativamente del asociado a los cigarrillos. Esta distinción se ha convertido en un tema cada vez más relevante en los debates de salud pública y en el análisis regulatorio.
A medida que los responsables políticos consideran cómo deben aplicarse los sistemas de impuestos especiales a estas nuevas categorías, surge una pregunta central: ¿deben tributar todos los productos de nicotina de la misma manera, independientemente de su riesgo relativo?
Señales de precios y comportamiento del consumidor
Los impuestos especiales influyen en las decisiones de los consumidores principalmente a través del precio. Cuando los precios cambian, los patrones de consumo suelen cambiar con ellos. Esto es especialmente relevante en mercados donde los consumidores pueden plantearse cambiar entre categorías de productos.
Si las alternativas de menor riesgo tienen un precio similar al de los cigarrillos debido a una carga fiscal comparable, el incentivo económico para cambiar puede ser limitado. Para muchos consumidores, el beneficio percibido de abandonar el tabaco combustible puede no compensar el esfuerzo necesario para cambiar hábitos arraigados.
Nissinen subrayó esta dinámica en las discusiones sobre política de impuestos especiales de la UE:
"En los debates sobre política de impuestos especiales, un patrón era evidente: cuando las alternativas de menor riesgo cuestan casi lo mismo que los cigarrillos, la mayoría de las personas no se molesta en cambiar".
Por el contrario, las estructuras fiscales que diferencian entre productos en función de sus perfiles de riesgo pueden enviar señales más claras sobre las prioridades de salud pública. Cuando la fiscalidad refleja el riesgo relativo, puede contribuir a reforzar objetivos políticos más amplios orientados a reducir el daño relacionado con el tabaquismo.
Equilibrar los objetivos fiscales y de salud pública
El reto para los responsables políticos es diseñar sistemas fiscales que equilibren la estabilidad presupuestaria, la coherencia del mercado y los objetivos de salud pública. Los gobiernos dependen de los ingresos procedentes de los impuestos especiales sobre el tabaco, pero la política fiscal también desempeña un papel en la configuración de los resultados sanitarios a largo plazo.
Los marcos de fiscalidad proporcional al riesgo han sido debatidos en diversos foros políticos como un posible enfoque para alinear la política fiscal con los objetivos de reducción del daño. Estos marcos buscan mantener fuertes desincentivos para el consumo de tabaco combustible, reconociendo al mismo tiempo que no todos los productos de nicotina conllevan el mismo nivel de riesgo.
Nissinen sostiene que la política fiscal puede desempeñar un papel en el refuerzo de señales conductuales más claras:
"Los impuestos elevados sobre los cigarrillos tienen sentido. Pero gravar las alternativas más seguras de la misma manera envía señales contradictorias".
Cualquier cambio en la estructura fiscal debe tener también en cuenta objetivos regulatorios más amplios, incluida la prevención del acceso de los jóvenes y la garantía de que los productos estén sujetos a normas apropiadas de seguridad y calidad.
Una oportunidad en la revisión de la TED
La próxima revisión de la Directiva de Impuestos Especiales sobre el Tabaco brinda la oportunidad de reexaminar cómo interactúa la política fiscal con un mercado de la nicotina en rápida evolución. A medida que surgen nuevas categorías de productos y continúa desarrollándose la comprensión científica, puede ser necesario que los marcos regulatorios se adapten para garantizar que las señales políticas sigan siendo coherentes y eficaces.
La política de impuestos especiales suele describirse como técnica debido a la complejidad de las estructuras fiscales y las normas presupuestarias. Sin embargo, sus consecuencias son sumamente prácticas. Los precios influyen en el comportamiento, y el comportamiento determina en última instancia los resultados de salud pública.
Como señaló Nissinen en sus reflexiones sobre los debates de política fiscal de la UE:
"Si queremos menos fumadores, los precios deberían hacer que la opción más segura parezca la más inteligente".
Garantizar que las políticas fiscales reflejen tanto la evidencia científica como los patrones de comportamiento del mundo real será esencial si la UE aspira a reducir las enfermedades relacionadas con el tabaquismo en toda la región.
Las decisiones que se adopten durante esta revisión influirán no solo en la política fiscal, sino también en la trayectoria de la regulación del tabaco y la nicotina en Europa durante los próximos años.
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